经广东省人民政府常务会议审议,《广东省侨批档案保护管理办法》(以下简称《办法》)于2018年1月24日以广东省人民政府令正式颁布,自2018年3月1日起施行。这是国内首个颁布的对列入《世界记忆名录》的档案遗产进行保护管理的政府规章。

一、《办法》出台背景

2013年6月,经联合国教科文组织批准,侨批档案入选《世界记忆名录》,成为我国第八项、广东第一项列入《世界记忆名录》的档案文献遗产。   

根据联合国教科文组织制定的《世界记忆——保护文献遗产总方针》的有关条款,在文献遗产被提名列入《世界记忆名录》时,关注的重点是该文献遗产是否具有世界意义,但要求在申报时提供关于是否已经建立了适当的保管和保护机制的管理计划,并规定如果某文献遗产已遭毁坏,或其完整性已经遭到损害,该文献将被从名录中除名。

侨批是清代以来华侨华人通过民间渠道寄给家乡眷属的书信和汇款凭证的全称,又称银信。在广东、福建两省联合申报并列入了《世界记忆名录》的16万件侨批档案中,广东侨批有15万件之多(以下简称15万件侨批档案)。

15万件侨批档案分别保存于广东的潮汕、江门、梅州等地,其中约5万份由国家综合档案馆、国家博物馆等公立机构保存,约10万份由社会组织或私人博物馆保存。在由公有机构保管的侨批档案中,还有一部分属于私人托管性质,例如开平市文物局保管的开平碉楼楼主的侨批档案。占总数2/3以上数量的侨批档案属于社会组织或个人所有。由于缺少对15万件侨批档案保护管理的明确规范,非官方保管的侨批档案可能存在损毁、灭失、外流等风险,这与教科文组织对世界记忆遗产的保护管理要求不符。因此,为落实侨批档案从申遗成功转为常态化保护管理的承诺要求,有必要通过政府立法为其提供必要的法律保障。

在实际工作中还存在着管理部门权责设置模糊,收藏主体权利义务规定缺失,开发利用、鼓励措施不足等问题,这对于进一步加强侨批档案的保护管理和开发利用造成了较大的制约。因此,有必要通过出台政府规章,理顺管理体制、明确权利义务,促进侨批档案保护管理和开发利用的常态化、规范化、法制化。

此外,在侨批档案申遗成功后,有关国家综合档案馆、文博机构、大学等又从民间新征集到了一批侨批档案,这部分侨批档案在价值和系统性方面,有些并不逊于15万件侨批档案,甚至在某些方面弥补了15万件侨批档案的不足。对这部分侨批档案也存在保护管理的问题。

二、《办法》主要内容

《办法》共18条,主要内容包括:

(一)制定的依据

《办法》制定主要依据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国档案法实施办法》《广东省档案条例》。参考依据包括:《保护世界文化和自然遗产公约》《档案管理违法违纪行为处分规定》。

由于侨批档案具有档案、文物的双重属性,保管的主体既有档案部门,也有文博机构,因此将《中华人民共和国文物保护法》也作为立法的依据之一。

(二)明确侨批档案的定义和保护管理的基本原则

1.侨批档案的定义

在《办法》第三条分两款表述,第一款是关于侨批的定义,与侨批档案申遗文本的表述一致,是指从清代以来直至20世纪70年代末,华人华侨通过民间渠道寄给家乡眷属的书信和汇款凭证的合称。

第二款是对侨批档案定义的表述,指侨批(银信)以及与之相关联的信件、账册、票据、证书、谱牒、照片、广告、匾额、印章等不同形式的历史记录。

由于华侨华人在寄侨批(银信)的前后还会对有关家事进行交代,因此将与侨批(银信)相关联的华侨华人信件纳入侨批档案的范围,有利于系统整理和研究侨批档案。

侨批局等民间机构在传送侨批(银信)业务的发展历程中,形成了相应的账册、票据、证书、广告、匾额、印章等,是侨批档案的有机组成部分。侨批局及其侨批(银信)传送员——水客在传送侨批(银信)业务的过程中所体现的恪守诚信的精神,与侨批(银信)所体现的海外华侨华人心系家国,努力拼搏的民族优秀传统,共同构成了汉学大师饶宗颐所称誉的“海邦剩馥”。

2.调整范围

《办法》第二条把已列入联合国教科文组织《世界记忆名录》的侨批档案以及由政府部门、事业单位保管的其他侨批档案,一并纳入《办法》的调整范围。即规定除15万件侨批档案外,由政府部门、事业单位收集保管的其他侨批档案,自进馆之日起,一并纳入《办法》的调整范围。

3.保护管理的原则

《办法》第四条规定了保护管理的四项基本原则:统一领导、分级管理、保护为主、合理利用。

(三)明确政府及其部门的职责分工

《办法》在第五条至第九条对政府及其部门的职责分工进行了规定。

1.省政府负责组织编制全省侨批档案保护规划,并向社会公布。侨批档案所在地的市、县人民政府制定保护细则并组织实施。

2.由档案行政部门主管侨批档案保护管理工作,文化部门在特定工作范围内接受档案行政管理部门的业务指导,特定工作范围指由文化部门保管的侨批档案的保护工作、数据报送等内容。

3.要求各级档案行政管理部门履行相关职责,构建由省档案行政管理部门建立全省侨批档案管理信息系统进行统筹管理,侨批档案所在地的市、县档案行政管理部门通过日常监督、检查等措施进行细化管理的体制。

(四)规定纳入本法调整范围的侨批档案的保管主体的责任和义务

《办法》第十条至第十二条对纳入本法调整范围的侨批档案的保管主体的责任和义务进行了规定,主要内容如下:

1.规定侨批档案的保管主体应当协助省人民政府档案行政管理部门建立全省侨批档案管理信息系统,向省档案局报送侨批档案的目录、数字化全文以及其他保护管理的情况。

2.规定已列入《世界记忆名录》的侨批档案在变更所有权后,所有权人或者保管人应当向档案部门备案。

3.规定已列入《世界记忆名录》的侨批档案所有权人或者保管人未能尽到妥善保管义务的,由档案部门责令改正。

4.规定公立文化机构应当按照档案管理、文物保护法律法规的规定对收藏的侨批档案进行妥善保管。

第十一条和第十二条特别强调了15万件侨批档案保管主体的责任和义务,表明了对15万件侨批档案进行保护管理是《办法》的重点。

(五)设定形式多样的鼓励支持措施

《办法》第十三条至第十七条针对捐赠、寄存托管、合作研究利用、成立公益基金以及作出重要贡献等行为或情况,分别规定了保护管理侨批档案的鼓励支持措施。

鼓励设立保护基金的规定,是为设立非政府专项保护基金,用于侨批档案的保护管理、研究和开发利用提供法律依据,鼓励和引导社会组织和个人通过捐赠等方式支持侨批档案的保护管理。

三、《办法》立法的过程回顾及主要的修改内容

1.立法工作机制和主要过程

2013年6月侨批档案申遗成功后,为加强对广东联合申报的15万件侨批档案的保护管理,广东省档案局党组经研究,决定组织编制《广东省侨批档案保护管理办法》,争取作为省政府规章颁布。

为保障《办法》编制工作的顺利开展,广东省档案局成立了《广东省侨批档案保护管理办法(修订送审稿)》(以下简称《办法(修订送审稿)》)研究与起草工作组(以下简称工作组),负责组织协调、督促推进《办法(修订送审稿)》起草的各项工作,并由五邑大学、潮汕历史文化中心等单位的有关专家协助开展《办法(修订送审稿)》的编制工作。

侨批档案保护管理的立法过程主要经过了申请立项前准备、列入广东省政府规章年度预备项目、列入广东省政府规章年度正式项目、广东省政府常务会议审议原则通过、以省政府令颁布几个阶段。

2.主要修改内容

《办法》从编制到正式颁布,前后共经历了十稿。

在《办法》的修改过程中,主要的修改内容是关于侨批档案的定义,《办法》的适用范围,对15件侨批档案中所有权属于个人的侨批档案的监管方式,保护管理侨批档案所需经费等。

关于侨批档案的定义,将广东不同地区的称谓“侨批”、“银信”均采纳进去。为定义表述的简洁,在同一条分两款表述,第一款是关于侨批(银信)的表述,第二款是在此基础上关于侨批档案的定义。

关于《办法》的适用范围,第一稿至第三稿将广东区域内的侨批档案全部纳入,经实地调研和重点听取民间收藏家的意见建议后,第四稿至第七稿将适用范围缩小至15万件侨批档案,从第八稿起将适用范围由15万件侨批档案扩大为包括政府部门、事业单位保管的其他侨批档案。

关于对15件侨批档案中所有权属于个人的侨批档案的监管方式,采纳了编制行政管理部门的意见,将其所有权的变更必须报备、不得转卖,修改为在变更所有权后进行备案。

在《办法》制定过程中,本希望能明确规定保护管理侨批档案所需经费纳入本级财政预算,由于财政行政管理部门认为与《中华人民共和国预算法》有关规定冲突,一直持反对意见,因此尽管在修改过程中,工作小组曾经希望通过用“落实本行政区域内侨批档案保护管理所需必要的经费”表述,以技术处理方式保留,但最终未能实现。

此外,有关主管部门曾提出,《办法》关于奖励捐献档案者和重要贡献者的规定,与党委政府关于进一步严格控制和规范各种评比达标表彰活动的意见等系列文件精神原则不符,建议修改。对此,广东省档案局认为奖励的条款以《档案法》《文物保护法》为依据制定,因此,《办法》针对捐献侨批档案者、突出贡献者给予奖励,于法有据。广东省法制办同意了广东省档案局的意见,没有采纳其修改建议。

 (广东省档案局 钱淑仪

 






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